基于我国国情水情和地区差异，节水行动方案明确提出近远期有机衔接的总体控制目标，到2022年，用水总量控制在“十三五”末的6700亿立方米以内，节水型生产和生活方式初步建立；到2035年，全国用水总量严格控制在7000亿立方米以内，水资源节约和循环利用达到世界先进水平。

沿海地区要充分利用海水；在缺水地区加强非常规水利用，到2020年，缺水城市再生水利用率要达到20%以上；严控高耗水服务业用水，从严控制洗浴、洗车、高尔夫球场、人工滑雪场、洗涤、宾馆等行业用水定额，洗车等特种行业应优先利用再生水、雨水等非常规水源……

4月18日，国家发改委、水利部联合发布关于印发《国家节水行动方案》（以下简称行动方案）的通知，并提出了一揽子明确的要求。

对于方案印发的背景，国家发改委政策研究室主任兼委新闻发言人袁达表示，我国人多水少，水资源供需矛盾突出，正常年份总缺水量达500亿立方米；全社会节水意识不强、用水粗放，水资源利用效率与国际先进水平存在较大差距。

对此，行动方案分别提出了近期和远期目标，即到2020年万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量比2015年分别降低23%和20%，节水效果初步显现；到2022年用水总量控制在6700亿立方米以内，节水型生产和生活方式初步建立；到2035年用水总量严格控制在7000亿立方米以内，水资源节约和循环利用达到世界先进水平。

文件强调，将全面深化水价改革。建立健全充分反映供水成本、激励提升供水质量、促进节约用水的城镇供水价格形成机制和动态调整机制，适时完善居民阶梯水价制度，全面推行城镇非居民用水超定额累进加价制度，进一步拉大特种用水与非居民用水的价差。

2010年以来我国用水总量情况

数据来源：国家统计局

超采地下水等行为影响经济生态发展

“十三五”以来，全国用水总量基本保持平稳，每年控制在6100亿立方米以内。据水利部预估，2020年用水总量控制在6700亿立方米以内的目标能够实现。

尽管我国用水总量基本保持平稳，但与发达国家相比还存在一定差距。

数据显示，2017年，全国用水总量为6043亿立方米，其中，我国农田灌溉水有效利用系数仅为0.54，与发达国家0.7至0.8的水平差距较大；每万元工业增加值用水量为45.6立方米，是世界先进水平的2倍；每万美元GDP用水量约为500立方米，而发达国家基本在300立方米以下。

这也意味着我国节水空间巨大。公众与环境研究中心主任马军接受《每日经济新闻》记者采访时表示，水是经济社会发展的基础，中国总体是属于缺水的国家。为缓解缺水情况，有些城市采用扩大供给的方法，以保障城市和工业用水，但由此又引发了用水的可持续性问题，包括超采地下水等行为，带来了有些城市地面下沉、影响生态等情况，甚至还因为水资源缺乏而影响了产业布局。

马军认为，缺水情况下采取扩大供给的办法，目前看来已经接近走到了极限。但在农业、工业用水还在增加的供需矛盾之下，解决问题的出路就在于节水。

正是在这一背景下，行动方案突出了重点领域和重点区域节水。袁达表示，对用水量超过95%的农业、工业和城镇开展节约集约用水，着重对地下水超采地区、缺水地区以及沿海地区等重点区域用水进行管控。

图片来源：新华社

借水权交易解决新增用水需求

农业是用水大户，约占用水总量的62%以上。为实现农业节水，行动方案提出，要大力推进节水灌溉。2020年前，每年发展高效节水灌溉面积2000万亩、水肥一体化面积2000万亩。到2022年，创建150个节水型灌区和100个节水农业示范区。

同时，还将优化调整作物种植结构、推广畜牧渔业节水方式、加快推进农村生活节水。

为促进农业节水，方案还立足于从政策制度层面推动，深化体制机制改革。包括深入推进农业水价综合改革，同步建立农业用水精准补贴等。

早在2016年，国务院出台《关于推进农业水价综合改革的意见》。截至2018年底，改革实施面积累计达到1.3亿亩，其中2018年新增实施面积约8000万亩。

尽管取得进展，但目前存在的问题也不可忽视。中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员姜文曾表示，农业水权分配和交易难，农业水权分配要分到用水户或用水组织，分配还有大量工作要做，特别是水的交易落实难度比较大。

此次行动方案也要求，建立农业水权制度。对用水总量达到或超过区域总量控制指标或江河水量分配指标的地区，可通过水权交易解决新增用水需求。加强水权交易监管，规范交易平台建设和运营。

图片来源：新华社

通过价格杠杆倒逼企业节水

一些工业生产也往往伴随着高耗水量。数据显示，工业用水占用水总量的21%左右。

对此，行动方案要求，大力推进工业节水改造，到2020年，水资源超载地区年用水量1万立方米及以上的工业企业用水计划管理实现全覆盖。同时，还要推动高耗水行业节水增效，积极推行水循环梯级利用。

一些地区也在开展工业企业执行“最严节水令”，促进工业用水量下降。例如，上海市利用产业结构调整东风，关停一批造纸、有色金属、建材、食品生产、皮革制造等高耗水企业。同时多方位开展技术节水工作，建设大型用水企业的实时监管网络，杜绝跑、冒、滴、漏现象等。

马军表示，不仅一些工业企业在大量消耗有限的水资源，例如纺织印染行业用水量很大，用水超过定额。而在服务业中，酒店业、餐饮、洗浴等用水量也非常大，很多企业没有节水的概念。这与目前水价在企业支出中占比低，没有动力去节水有一定关联。

为深化水价改革，行动方案要求，全面推行城镇非居民用水超定额累进加价制度，进一步拉大特种用水与非居民用水的价差。

对此，马军认为，价格杠杆能够倒逼企业节水，同时促使企业愿意使用新的节水技术。例如印染行业，实际上已经有了很多节水新技术，但由于过去使用新水的成本低于使用新技术下的循环水，所以企业往往不愿意用新技术。而通过价格杠杆的调节，企业将产生节水的动力。

完善居民阶梯水价制度

此外，在城镇节水降损方面，方案还要求，全面推进节水型城市建设，大幅降低供水管网漏损，深入开展公共领域节水，严控高耗水服务业用水。

方案要求，建立健全充分反映供水成本、激励提升供水质量、促进节约用水的城镇供水价格形成机制和动态调整机制，适时完善居民阶梯水价制度。

马军表示，与世界上一些国家和地区相比，我国居民水价整体是偏低的。尽管目前已经实行了阶梯水价，但价格仍然偏低，这对居民的用水行为影响不大。近些年，相关部门也在尝试调整，但调整的难度还比较大。

“提水价要走听证会，但听证会上常常是一片反对声。”他说，这也和提水价的透明度有关。

对于这种情况，马军认为，首先是要保基本，保障弱势群体的用水需求。然后在提高水价的同时，必须要提高供水质量，并且要在提高透明度方面下工夫，让公众真正信任并明白提高的水价并不是旨在让部门和相关公司增加收益，而是真正用来改善供水质量和提升供水服务，从而让公众理解和接受，这需要主管部门和相关供水公司去加强沟通。